Von der Arbeitnehmerrente zur Bürgerrente


Das Konzept der Grundsicherung im Alter für alle Bürgerinnen und Bürger

von Prof. Kurt Biedenkopf


Inhaltsverzeichnis

 

 


Philosophie und Problemstellung

 

Die tiefgreifenden Umbrüche im Bevölkerungsaufbau und im Arbeitsmarkt Deutschlands machen es notwendig, unsere gesellschaftlichen Einrichtungen und sozialen Strukturen den neuen Bedingungen anzupassen. Die gesetzliche Rentenversicherung (GRV) bildet keine Ausnahme. Im Prinzip findet diese Feststellung allgemeine Zustimmung. Umstritten ist, in welcher Weise auf die veränderten Bedingungen reagiert werden soll: durch die ständige Reparatur des an sich überholten Systems (systemimmanente Anpassung) oder durch Umsteigen in ein alternatives System nach einer entsprechenden Überleitungszeit (Systemreform).

Es ist meine Überzeugung, daß sich die Möglichkeiten einer Anpassung im bestehenden System der gesetzlichen Altersversicherung bereits seit einiger Zeit erschöpft haben. Der Weg weiterer ständiger Reparaturen ist schon heute zu einem rentenpolitischen Abenteuer geworden, bei dem niemand mehr weiß, was letztlich auf ihn zukommt. Die Vorschläge der Blüm-Kommissionen setzen diesen Weg fort. Ebenso wie die anschließenden Versuche, durch immer neue Variationen von Beitragssätzen, Renteneintrittsalter und Rentenhöhen dem angeblich politisch Machbaren gerecht zu werden, zeigen sie erneut, wie sehr das bestehende System inzwischen politischen Einflüssen ausgesetzt ist. Die Fortsetzung dieser Versuche ist nicht geeignet, die Krise der gesetzlichen Alterssicherung zu überwinden und das bereits verlorengegangene Vertrauen in ihre Verläßlichkeit wiederzugewinnen.

Die Zukunft einer gesetzlichen Alterssicherung, die ihren Aufgaben gerecht wird, kann deshalb nur durch eine Systemreform gesichert werden. Die folgenden Vorschläge dienen diesem Ziel. Sie sehen die Umstellung des bestehenden Alterssicherungssystems ab dem Jahre 2000 auf die Bürgerrente vor: eine Grundsicherung im Alter für alle Bürgerinnen und Bürger, die die Voraussetzungen erfüllen.

Die Grundsicherung wird, wie die bestehende Altersrente, durch Umlage finanziert. Ihre Ausgaben werden jedoch nicht auf die Löhne und Gehälter aus unselbständiger Arbeit, sondern auf das gesamte Volkseinkommen umgelegt. Die Finanzierungsbasis wird dadurch wesentlich verbreitert. Die Arbeitskosten werden entlastet. Die Vermögensbildung der Bevölkerung wird befördert. Dabei versteht sich von selbst, daß im Zuge der Umstellung auf das neue System die Ansprüche bestehen bleiben, die nach dem bestehenden System bereits erworben wurden.

Für eine Systemreform haben das IWG BONN und ich bereits Mitte der achtziger Jahre Vorschläge vorgelegt (Meinhard Miegel/Stefanie Wahl: Gesetzliche Grundsicherung, Private Vorsorge - Der Weg aus der Rentenkrise, 1985, und Biedenkopf: Die neue Sicht der Dinge, 1985). Die Prognosen des IWG-Vorschlages, auf denen die Kritik des bestehenden und die Vorschläge für ein neues System beruhten, wurden durch die Entwicklung und Erkenntnisse der letzten 12 Jahre eindrucksvoll bestätigt.

Sieht man von den Folgen der deutschen Einheit für die gesetzliche Alterssicherung ab, die die Belastungen allenfalls weiter erhöhen, so entsprechen auch die damaligen Einschätzungen der Entwicklungen bis zum Jahre 2030 dem heutigen Erkenntnisstand. Dies gilt für die Veränderungen der Bevölkerungsstruktur ebenso wie für die des Arbeitsmarktes. Der IWG-Vorschlag widerlegt damit zugleich die seit 1985 ständig wiederholte Behauptung der Sozialpolitiker, es sei unmöglich, derartig langfristige Entwicklungen verläßlich vorauszusagen.

Die inhaltliche Diskussion der Reformvorschläge zur Altersvorsorge von 1985 ist bis heute am Widerstand der Sozialpolitiker beider Volksparteien gescheitert. Noch 1993 wurde die Feststellung bekämpft, die Renten der damals vierzigjährigen und jüngeren Arbeitnehmer seien nicht sicher. Inzwischen ist diese Einsicht Allgemeingut geworden. Statt über Systemreformen nachzudenken, wird jedoch seit Jahren versucht, die bestehende gesetzliche Alterssicherung durch ständige politische Eingriffe zu erhalten. Wachsende Beiträge, abnehmende Renten und ein zunehmender Verlust des Vertrauens der Bevölkerung in die zukünftige Leistungsfähigkeit der gesetzlichen Alterssicherung sind die Folge.

Die in der CDU seit Jahren erhobene Forderung, grundlegend umzudenken und nicht länger so weiterzumachen wie bisher, scheint für die gesetzliche Rentenversicherung keine Gültigkeit zu besitzen. Die Folge: wertvolle, für den gleitenden Übergang zu einer zukunftsgerechten gesetzlichen Alterssicherung notwendige Zeit ist verlorengegangen. Die Anpassung an ein neues System wird schwieriger, die finanziellen und politischen Kosten werden höher. Der Schaden, der inzwischen durch höhere Arbeitslosigkeit, durch den Vertrauensverlust in die gesetzliche Alterssicherung und durch unterbliebene eigene Altersvorsorge eingetreten ist, ist beachtlich. Nur eine zügige Systemreform kann verhindern, daß er weiter zunimmt.

 

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I.

Mängel der bestehenden Systeme der gesetzlichen Alterssicherung

 

Zusammengefaßt haben die bestehenden Systeme der gesetzlichen Alterssicherung folgende gravierende Mängel:


- Wegen zunehmender Eingriffe des Gesetzgebers in die Systeme ist eine verläßliche Planung der individuellen Alterssicherung kaum noch möglich. Die Menschen wissen nicht mehr, womit sie rechnen können.
- Das Verhältnis von Beitragsleistung und Rentenertrag verschlechtert sich drastisch. Wer 1995 Mitglied der Rentenversicherung wurde und im Jahre 2040 (nach 45 Arbeitsjahren) in Rente geht, wird nach geltender Rechtslage nur noch etwa 80 % seiner Beiträge zurückerhalten. Werden die Vorschläge der Blüm-Kommissionen verwirklicht, wird sich die Verschlechterung von Aufwand und Ertrag nachhaltig beschleunigen. Das bestehende Alterssicherungssystem wird damit in absehbarer Zeit die Grenze zur Verfassungswidrigkeit überschreiten.
- Das bestehende System führt zu einer extremen Ungleichbehandlung der Generationen. Wer 1995 in Rente geht, erhält - bei sonst gleichen realen Beitragsleistungen - aus der gesetzlichen Rentenversicherung das Zweieinhalbfache dessen, was derjenige erwarten kann, der 1995 erwerbstätig wird und mit seinen Beiträgen die Rente des Ersteren finanziert. Werden die Vorschläge der Blüm-Kommissionen verwirklicht, verschlechtert sich das Verhältnis auf bis zu 3 zu 1.
- Als Folge der Veränderungen im Arbeitsmarkt (Rückgang des Arbeitsvolumens, wachsender Anteil der Teilzeitarbeit) müssen immer mehr Renten aus früheren Vollzeittätigkeiten durch Beiträge aus Teilzeittätigkeiten finanziert werden. Quantität und Qualität der Erwerbsarbeit verändern sich fortlaufend zu Lasten der Rentenversicherung.
- Die Vermögensbildung wird beeinträchtigt, weil die gesetzliche Rentenversicherung den größeren Teil der Fähigkeit der Erwerbstätigen zur Vermögensbildung bindet, ohne daß Vermögen entsteht. Eine stärkere Vermögensbildung ist jedoch Voraussetzung für mehr Investitionen und damit Wirtschaftswachstum und Beschäftigung.
- Die bestehende Rentenversicherung belastet schon heute die Arbeitskosten übermäßig. Diese Belastungen werden in Zukunft weiter steigen. Sie tragen wesentlich zur abnehmenden Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Arbeitnehmer in der Europäischen Union und zur wachsenden Arbeitslosigkeit in Deutschland bei.
- Das bestehende System versagt all denen eine verläßliche Alterssicherung, die durch Familienarbeit (Erziehung von Kindern, die Betreuung Pflegebedürftiger), durch Gemeinde- oder Nachbarschaftsarbeit oder durch Ehrenarbeit zur Qualität unseres Lebens und einer lebenswerten Zukunft beitragen.
- Es bietet den Frauen und Männern, die sich nicht auf abgeleitete Versicherungsansprüche im Familienverband verlassen wollen, auf dem Arbeitsmarkt aber nur Teilzeitarbeit oder geringfügige Beschäftigung finden können, keine ausreichende Alterssicherung.
- Das bestehende System kann Altersarmut nicht verhindern. Werden die Vorschläge der Blüm-Kommissionen verwirklicht, werden immer mehr alte Menschen einen Rentenanspruch erhalten, der auf oder unter dem Sozialhilfeniveau liegt.
- Es zwingt schließlich immer mehr Menschen in ein gesetzliches Zwangssystem, die durchaus in der Lage wären, für ihr Alter selbst vorzusorgen. Dies ist weder mit der Freiheit des Bürgers und seinem Recht auf Eigenverantwortung noch mit dem Grundsatz der Subsidiarität vereinbar.
 

 

Ausgangslage *

* Der folgende Text wurde vom IWG BONN bearbeitet (Prof. M. Miegel/ Stefanie Wahl)

Die Systeme der gesetzlichen Alterssicherung, von der gesetzlichen Rentenversicherung über die Vielzahl von Sonderformen bis hin zu den Beamtenpensionen, befinden sich in erheblichen Schwierigkeiten. Um ihre Zahlungsfähigkeit aufrecht zu erhalten, muß der Gesetzgeber immer häufiger und tiefer in sie eingreifen. Renteneintritt, -niveau und -berechnungsmodalitäten sowie Beitragssätze werden ständig manipuliert. Gestaltet wird nach Kassenlage.

Eine einigermaßen verläßliche Planung individueller Alterssicherung ist auf dieser Grundlage nur noch bedingt möglich. Schon heute steht fest: Die unter 60jährigen werden künftig nicht erhalten, was ihnen bislang in Aussicht gestellt wurde. Aber selbst die Älteren können sich nicht mehr darauf verlassen, dauerhaft im derzeitigen Umfang versorgt zu werden.

1. Die Entwicklung ist eindeutig. Vor allem in der gesetzlichen Rentenversicherung verschlechtert sich das Verhältnis von Aufwand und Ertrag drastisch. So erhält der ledige Neurentner des Jahres 1995 nach 45 Versicherungsjahren mit einem durchschnittlichen Arbeitsentgelt real das Doppelte dessen an Rentenleistung, was er in das System eingezahlt hat. Wer zwanzig Jahre später, also 2015, das Rentenalter erreicht, kann real nur noch den Gegenwert seiner Beiträge als Altersrente erwarten. Wer danach das Rentenalter erreicht, kann auch damit nicht mehr rechnen. Der Neurentner des Jahres 2040 erhält real noch etwa vier Fünftel seiner Beiträge zurück.

Diese Aussagen beruhen auf den Rentenregelungen, die seit 1992 in Kraft sind. Sollten die jüngsten Reformvorschläge der Rentenkommissionen von Bundesregierung und CDU verwirklicht werden, würde die Verschlechterung von Aufwand und Ertrag noch nachhaltig beschleunigt. Dann würden schon in einigen Jahren Altersrentner real geringere Rentenansprüche haben als der Summe ihrer Einzahlungen entspricht.

Das hat zur Folge, dass Menschen, die mit gleichem Aufwand außerhalb der gesetzlichen Rentenversicherung ihre Alterssicherung betreiben, später erheblich besser versorgt sein werden als Rentenversicherte. Damit wird die Akzeptanz der gesetzlichen Rentenversicherung und ähnlich organisierter gesetzlicher Alterssicherungssysteme vorhersehbar schwinden. Ohne breite Akzeptanz sind diese Systeme jedoch zum Scheitern verurteilt. Darüber hinaus ist es auch verfassungsrechtlich bedenklich, wenn der Staat die Bürger zwingt, einen großen Teil ihrer Alterssicherung in einem System zu betreiben, bei dem von Anfang an feststeht, dass der Wert der entstehenden Ansprüche hinter dem Wert der Zwangsbeiträge zunehmend zurückbleibt.

Dieses Problem läßt sich auch nicht dadurch lösen, dass der Staat gewissermaßen als Garant der gesetzlichen Alterssicherung so viele Steuermittel in die Systeme pumpt, dass zumindest der Anschein eines ausgeglichenen Beitrags-Leistungsverhältnisses gewahrt bleibt. Denn dann müssten die Rentenversicherten als Steuerzahler ihre Renten subventionieren. Abgesehen davon würde der Kreis der Leistungsberechtigten ausgeweitet. Wer nämlich mit seinen Steuern zur Finanzierung von Leistungen beiträgt, die nicht versicherungsfremd sind, kann auf Dauer von diesen Leistungen nicht ausgeschlossen werden.

Aber selbst wenn auch diese Klippe umschifft werden könnte, ändert das nichts an der extremen Ungleichbehandlung der Generationen im bestehenden System. So erhält derjenige, der 1995 seine Erwerbstätigkeit beendet, unter sonst gleichen Bedingungen - bezogen auf seine realen Beitragsleistungen - aus der gesetzlichen Rentenversicherung das Zweieinhalbfache dessen, was derjenige erwarten kann, der 1995 erwerbstätig wird. Bei Verwirklichung der Vorschläge der Rentenkommission der Bundesregierung dürfte sich das Verhältnis sogar auf bis zu 3 zu 1 verschlechtern. Diese Ungleichbehandlung untergräbt sowohl den Zusammenhalt der Generationen als auch das Leistungsprinzip. Leistung und Gegenleistung entsprechen einander im bestehenden System nicht.

 

2. Ursächlich für alle diese Schwierigkeiten ist die außerordentliche Abhängigkeit der bestehenden Systeme der gesetzlichen Alterssicherung von Bevölkerungsaufbau und Arbeitsmarkt. Beide befinden sich in tiefgreifenden Umbrüchen. Diese Umbrüche haben die Grundlage der bestehenden Systeme zerstört.

Im Bevölkerungsaufbau macht sich bemerkbar, dass seit nunmehr einer Generation in Deutschland nur noch etwa zwei Drittel der Zahl der Kinder geboren werden, die zur Bestandserhaltung der Bevölkerung erforderlich sind. Durch Zuwanderung wird dieses Defizit nur zum Teil ausgeglichen. Gleichzeitig nimmt die Lebenserwartung, besonders des älteren Bevölkerungsteils, stetig zu. Beide Faktoren lassen den alten Bevölkerungsteil im Verhältnis zum jüngeren noch geraume Zeit zahlenmäßig kräftig ansteigen. Binnen einer Generation wird der Anteil der über 60jährigen an der Bevölkerung reichlich doppelt so groß sein wie der Anteil der unter 20jährigen. Eine ähnliche Altersstruktur hat es bisher noch nie gegeben. Sie war bei der Einführung der heutigen Rentenversicherung auch nicht vorhersehbar.

Im Arbeitsmarkt wird die nachhaltig veränderte Rolle der Erwerbsarbeit im Wertschöpfungsprozeß zunehmend spürbar. Seit den siebziger Jahren hat sich das Arbeitsvolumen pro Kopf der Bevölkerung in Westdeutschland um ein Fünftel, seit den fünfziger Jahren sogar um zwei Fünftel vermindert. Vor allem in den hoch produktiven Bereichen nimmt die Bedeutung von Wissen und Kapital sprunghaft zu, die der Erwerbsarbeit hingegen ab. Die verbliebenen arbeitsintensiven Bereiche sind oft wenig produktiv und entsprechend niedrig entlohnt. Dies trägt dazu bei, dass ein immer größerer Teil der steigenden Beitragslast von einem kleiner werdenden Teil der Erwerbsbevölkerung getragen werden muß.

Zugleich steigt bei einer allenfalls stagnierenden Erwerbstätigenquote der Anteil von Nicht-Normarbeitsverhältnissen stark an. 1970 lag in Westdeutschland der Anteil von Teilzeit-, geringfügig- und ähnlich Beschäftigten erst bei einem Sechstel aller Arbeitnehmer. Heute liegt er bei einem Drittel mit weiter wachsender Tendenz. Modellhaft muss die Rente eines vormals dauerhaft Vollzeitbeschäftigten also immer öfter durch Teilzeitarbeit erwirtschaftet werden. Für die gesetzliche Rentenversicherung heißt das, dass sich Quantität und Qualität der Erwerbsarbeit fortdauernd zu ihrem Nachteil verändern.

Zwar sind diese Veränderungen nicht zwangsläufig. Wie internationale Vergleiche z.B. mit den USA, aber auch mit europäischen Ländern zeigen, können selbst langjährige, stabile Trends gewendet werden. Voraussetzung hierfür ist jedoch ein grundlegender Umbau wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Strukturen, an ihrer Spitze die sozialen Sicherungssysteme.

 

3. Ziel derartiger Strukturveränderungen, namentlich der sozialen Sicherungssysteme, muss sein, die Vermögensbildung der Bevölkerung spürbar zu erhöhen und die Arbeitskosten zu senken. Beides ist in den bestehenden Systemen - wenn überhaupt - nur unzulänglich möglich.

Die Vermögensbildung wird beeinträchtigt, weil die gesetzliche Alterssicherung den größeren Teil der Vermögensbildungskapazität bindet, ohne dass Vermögen entsteht. Kapitalisiert würde der Wert allein der gesetzlichen Rentenversicherung 11 bis 13 Billionen DM betragen. Das ist mehr als der Wert aller derzeit bestehenden Privatvermögen. Das Volumen der gesetzlichen Alterssicherung sollte deshalb so weit zurückgeführt werden, dass größere Einkommensteile als bisher für Zwecke privater Ersparnisse zur Verfügung stehen. Denn diese sind Voraussetzung für Investitionen, die wiederum Wirtschaftswachstum und Beschäftigung fördern.

Die gesetzlichen Alterssicherungssysteme beeinträchtigen jedoch nicht nur die Sparfähigkeit, sondern auch die Sparneigung. Indem sie den Anspruch erheben, den gewohnten Lebensstandard der Versicherten im Alter zu gewährleisten, lähmen sie den Willen der Bevölkerung, Vermögen für Zwecke der Eigenvorsorge zu bilden. Das gilt sogar für gut Verdienende. Durch den ständigen Anstieg der Beitragsbemessungsgrenze wird auch diesen eine lebensstandardsichernde Versorgung im Rahmen der gesetzlichen Alterssicherung in Aussicht gestellt. Bei einem Ehepaar kann das in der gesetzlichen Rentenversicherung "zwangsversicherte" Jahreseinkommen fast 200.000 DM betragen. Der gesetzliche Versicherungszwang eines derartigen Einkommens ist weder ordnungspolitisch zu rechtfertigen noch mit der Freiheit zur eigenen Verantwortung vereinbar.

Ähnlich schwierig wie die Erhöhung der Sparquote ist im bestehenden System die Senkung der Arbeitskosten. Eine wichtige Voraussetzung hierfür ist die Trennung der Erwerbsarbeit von der Finanzierung der gesetzlichen Alterssicherung. Diese Trennung ist geboten, weil Arbeitskräfte in Deutschland zum einen aufgrund der hohen Arbeitskosten zunehmend durch Wissen und Kapital ersetzt werden und zum anderen mit Arbeitskräften im Ausland konkurrieren müssen, die bei gleicher Produktivität einen ungleich geringeren Sozialaufwand zu finanzieren haben.

Dieser zweifache Wettbewerbsnachteil zu Lasten der einheimischen Erwerbsarbeit schlägt sich in Deutschland nicht zuletzt in weit über vier Millionen Arbeitslosen nieder. Sie sind zwar nicht nur aber eben auch Opfer einer verfehlten weil antiquierten Sozialpolitik. Die Befrachtung vorzugsweise der Erwerbsarbeit mit Kosten des Sozialstaates ist ein Anachronismus. Das wird mittelbar auch eingeräumt, wenn es um die Umschichtung der Finanzierung sogenannter versicherungsfremder Leistungen geht. Diese wird nämlich begründet mit einer Verbesserung der Beschäftigungschancen der Arbeitnehmer. Das aber kann nur heißen, dass eine völlige Abkoppelung der Finanzierung der Alterssicherung von der Erwerbsarbeit die Beschäftigungschancen noch weiter verbessern würde.

Darüber hinaus ist die Trennung von Erwerbsarbeit und gesetzlicher Alterssicherung geboten, weil Wohlfahrt und Wohlstand des Gemeinwesens nicht nur von Erwerbsarbeit, sondern ebenso von einer Vielzahl nicht kommerzieller Tätigkeiten, wie der Erziehung von Kindern, der Betreuung Pflegebedürftiger, Gemeinde- und Nachbarschaftsaktivitäten oder Ehrenämtern abhängen. Dem letzteren Teil der arbeitenden Bevölkerung eine verläßliche Alterssicherung zu versagen heißt aber, die eigentliche und umfassende Bedeutung dieser Arbeit für die Qualität der Gesellschaft zu verkennen.

Ein weiterer Grund für die Trennung ist die abnehmende Verläßlichkeit abgeleiteter Versicherungsansprüche im Familienverband. Vor allem Frauen können nicht mehr darauf bauen, im Alter aufgrund einer Ehe auskömmlich versorgt zu sein. Als Folge der hochgradigen Individualisierung der Gesellschaft benötigen immer mehr Menschen eine eigenständige Sicherung. Diese können sie jedoch nur bedingt durch Erwerbsarbeit erlangen. Zum einen steht diese nicht ausreichend zur Verfügung. Nicht jeder, der arbeiten will, kann arbeiten. Und selbst wer einer geringfügigen oder einer Teilzeitbeschäftigung nachgeht, erwirbt dadurch im bestehenden System keine oder allenfalls unzulängliche Rentenansprüche. Hierdurch wird Altersarmut programmiert. Der Anteil nicht auskömmlich Versorgter und deshalb auf Sozialhilfe oder private Wohlfahrt angewiesener Menschen wird steigen. Das gilt verstärkt im Blick auf die beabsichtigte Absenkung des Rentenniveaus. Zum anderen ist es aber auch nicht wünschenswert, Menschen aus Gründen der Alterssicherung aus einer möglicherweise gesellschaftlich nützlichen Arbeit heraus- und in irgendeine Erwerbsarbeit hineinzudrängen.

 

Zusammenfassend heißt das für die Reform der gesetzlichen Alterssicherung: Sie muss


- wieder eine verläßliche Grundlage der Altersversicherung werden,
- generationen- und leistungsgerecht sein und dadurch den Zusammenhalt zwischen den Generationen festigen,
- möglichst unabhängig von Veränderungen im Bevölkerungsaufbau und Arbeitsmarkt sein,
- durch Anreize bei der Vermögensbildung und Senkung der Arbeitskosten zur Verbesserung der Beschäftigungslage beitragen,
- Veränderungen der Erwerbsarbeit und Gesellschaft Rechnung tragen,
- Altersarmut zuverlässig verhindern.

Eine solche Reform ist im Rahmen der bestehenden Systeme nicht möglich. Das zeigen die wiederholten vergeblichen Versuche einer Korrektur im bestehenden System. Die gesetzliche Alterssicherung muss den Bedingungen und Bedürfnissen des 21. Jahrhunderts entsprechend grundlegend neu gestaltet werden. Diesem Ziel dient die Umstellung der bestehenden Systeme auf eine steuerfinanzierte, allgemeine Grundsicherung: die Bürgerrente.

 

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II.

System der Grundsicherung

 

1. Die gesetzliche Alterssicherung einschließlich der Erwerbsunfähigkeits- und Hinterbliebenensicherung ist eine Grundsicherung.

Mit der Beschränkung der gesetzlichen Alterssicherung auf eine Grundsicherung wird dem ordnungspolitischen Grundsatz der Subsidiarität Rechnung getragen. Danach darf der Staat nur so weit in die Handlungs- und Gestaltungsräume der Bürger eingreifen, als dies für das Wohl des Gemeinwesens und seiner Glieder erforderlich ist. Weitergehende Eingriffe sind mit der Freiheit der Bürger und ihrer Eigenverantwortung unvereinbar. Mit der Gewährung einer Grundsicherung ist für alle Berechtigten auskömmlich gesorgt. Jede darüber hinausgehende Versorgung ist nicht Aufgabe des Staates.
Durch die Beschränkung der gesetzlichen Alterssicherung auf eine Grundsicherung wird zugleich das Leistungsprinzip gestärkt. Durch die Erweiterung des privaten Anteils der Alterssicherung wird für einen größeren Teil der Bevölkerung Altersvorsorge unmittelbar erfahrbar. Diesen Teil der Altersvorsorge soll jeder nach seinen eigenen Vorstellungen gestalten können.

2. Alle Bürger, die bestimmte Voraussetzungen erfüllen, haben unabhängig von vorangegangener Erwerbsarbeit Anspruch auf Grundsicherung. Sie wird auf Antrag unabhängig von wirtschaftlicher Bedürftigkeit gewährt.


Voraussetzungen für den Bezug von Grundsicherung sind

- im Alter: die Vollendung des 65. Lebensjahres sowie 25 Jahre Steuerpflichtigkeit nach Volljährigkeit
- bei Erwerbsunfähigkeit: 5 Jahre Steuerpflichtigkeit und 5 Jahre Erwerbstätigkeit

- bei Hinterbliebenen:

= Verwitwete vor dem 65. Lebensjahr: die Vollendung des 55. Lebensjahres, 25 Jahre Steuerpflichtigkeit des Ehepartners und eine mindestens fünfjährige Nicht-Erwerbstätigkeit unmittelbar vor Eintritt des Versorgungsfalls
= Waisen und Halbwaisen: 5 Jahre Steuerpflichtkeit wenigstens eines Elternteils nach dessen Volljährigkeit und vor Eintritt des Versorgungsfalls (die Grundsicherung wird in halber Höhe des Regelsatzes bis zum Ende der Ausbildung, längstens jedoch bis zur Vollendung des 27. Lebensjahres gewährt)

- bei Erziehern von Waisen oder Halbwaisen: Grundsicherung in halber Höhe des Regelsatzes, wenn der zu Erziehende selbst Anspruch auf Grundsicherung hat und nicht älter als 12 Jahre ist.

Mit diesen Regelungen ist sichergestellt, dass die Berechtigten während ihrer erwerbsfähigen Phase ihren Lebensmittelpunkt in Deutschland hatten und durch ihre Steuerleistungen - direkt oder indirekt - zur Finanzierung der Grundsicherung beigetragen haben.

3. Die Grundsicherung beträgt einschließlich des gesetzlichen Krankenversicherungs- und Pflegeversicherungsbeitrags (private Krankenkasse) 55 vH des Volkseinkommens pro Kopf der Wohnbevölkerung. Das entspricht gegenwärtig einem Betrag von DM 1.540 pro Monat.


Durch die Anbindung der Grundsicherung an das Volkseinkommen wird der alte Bevölkerungsteil an der Einkommensentwicklung insgesamt, namentlich auch der Entwicklung der Kapitaleinkommen, beteiligt und nicht - wie bisher - nur an der Entwicklung der Arbeitseinkommen. Das ist wichtig im Blick auf die zunehmende Bedeutung von Wissen und Kapital im Wertschöpfungsprozeß und den starken Anstieg häufig gering entlohnter Nicht-Normarbeitsverhältnisse. Da durch die Gewichtsverlagerung der Produktivfaktoren Wissen und Kapital auf der einen und Erwerbsarbeit auf der anderen Seite die Nettoarbeitsentgelte langsamer wachsen als Wirtschaft und Volkseinkommen insgesamt, steigt in den bestehenden Systemen der gesetzlichen Alterssicherung die Gefahr zumindest relativer Altersarmut trotz insgesamt steigenden Wohlstands. Die Private Krankenkasse wird als Alternativlösung gewertet.

 

4. Wird der Anspruch auf Grundsicherung erst nach dem 65. Lebensjahr geltend gemacht, erhöht er sich nach versicherungsmathematischen Grundsätzen


Durch diese Regelung soll ein Anreiz geschaffen werden, bei der Versorgung im Alter zunächst auf privates Vermögen zurückzugreifen oder über das 65. Lebensjahr hinaus zu arbeiten. Privates Vermögen dürfte in Zukunft in einer Vielzahl von Fällen für einige Zeit eine ausreichende Versorgung ermöglichen.

 

5. Die Grundsicherung wird ausschließlich aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert und zwar zu 60 vH durch die Erhöhung indirekter und zu 40 vH durch die Erhöhung direkter Steuern (alternativ: Finanzierung der Grundsicherung zu jeweils 50 vH durch die Erhöhung indirekter und direkter Steuern). Zugleich entfallen die bisherigen Rentenbeiträge von Arbeitnehmern und Arbeitgebern. Die Arbeitnehmer erhalten 70 vH der bisherigen Arbeitgeberbeiträge zu den gesetzlichen Alterssicherungssystemen (Sonderregelung für Beamte). Die übrigen 30 vH verbleiben beim Arbeitgeber.


Durch diese Regelung werden alle Bürger, erwerbstätig oder nicht, an der Finanzierung der Grundsicherung beteiligt. Über Steuern werden alle unmittelbar und/oder mittelbar zu Leistungen für das Gemeinwesen herangezogen.
Da die wirtschaftlich schwächeren Bevölkerungskreise die größten Vorteile aus einer Grundsicherung ziehen, ist es auch sinnvoll, diese etwas stärker durch indirekte Steuern zu finanzieren. Dadurch wird eine ausgewogene und sozial verträgliche Verteilung der Lasten bewirkt und zugleich ein solidarischer Ausgleich zwischen den wirtschaftlich Leistungsfähigeren und Schwächeren gewährleistet.

 

6. Die Grundsicherung wird durch eine Selbstverwaltungskörperschaft verwaltet. Einführung und Änderungen bedürfen der parlamentarischen Zweidrittelmehrheit.


Diese Regelung bietet den besten Schutz gegen politische Manipulationen. Im übrigen funktioniert das System weitgehend automatisch. Politische Eingriffe sind nur ausnahmsweise erforderlich. Über die Korrekturbedürftigkeit des Systems muss ein breiter politischer Konsens bestehen.

 

Beispielrechnungen:

Hätte das System der Grundsicherung 1995 bestanden, hätte jeder Berechtigte DM 1.475 im Monat erhalten (DM 2.950 für den anspruchsberechtigten Zweipersonen-Haushalt). Dieser Betrag wäre nach Abzug der gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträge praktisch steuerfrei gewesen. Damit wäre etwa die Hälfte der derzeitigen Rentner - und zwar in aller Regel die wirtschaftlich schwächeren - besser oder zumindest ebenso gut gestellt gewesen wie in der gesetzlichen Rentenversicherung. Vor allem Frauen wären begünstigt worden. Altersarmut hätte es nicht gegeben.

Insgesamt hätten sich die Ausgaben der Grundsicherung 1995 auf etwa DM 273 Milliarden oder rund 8 vH des Bruttoinlandsprodukts belaufen. Dieser Anteil hätte um ein Drittel unter dem der bestehenden gesetzlichen Alterssicherungssysteme gelegen. Damit hätten rund DM 140 Milliarden für zusätzliche private Vermögensbildung zur Verfügung gestanden. Wäre im Rahmen der gesetzlichen Grundsicherung - ähnlich wie im bestehenden System - bereits ein großer Teil der 60- bis 65jährigen versorgt worden, wären die Ausgaben auf DM 310 Milliarden oder 9 vH des BIP gestiegen, damit aber immer noch ein Viertel niedriger gewesen.

Im System der Grundsicherung hätten die direkten Steuern 15 vH höher sein müssen als sie effektiv waren. Das bedeutet z.B. für die Lohn- und Einkommensteuer bei einem für die Zukunft unterstellten Spitzensteuersatz von 40 vH einen Anstieg auf 46 vH. Die indirekten Steuern hätten 22 vH höher liegen müssen. Das bedeutet z.B. für den Mehrwertsteuersatz eine Erhöhung auf reichlich 18 vH. Zugleich wären die Beiträge zur Rentenversicherung entfallen.

Im Jahr 2035, dem Zeitpunkt der höchsten demographischen Belastung, betrügen die monatliche Grundsicherung bei einem unterstellten jährlichen Wachstum von real 1,5 vH DM 2.676 pro Person und der Gesamtaufwand etwa DM 735 Milliarden. Das entspräche knapp 12 vH des für diesen Zeitpunkt angenommenen BIP. Die bestehenden gesetzlichen Alterssicherungssysteme würden dann knapp 18 vH des BIP, also annähernd die Hälfte mehr beanspruchen. Damit wäre das von der Grundsicherung beanspruchte Gesamtvolumen auch künftig deutlich geringer als das Gesamtvolumen der bestehenden gesetzlichen Alterssicherungssysteme. Für Zwecke der privaten Vorsorge stünden also auch 2035 zusätzliche Mittel zur Verfügung.

Gegenüber heute müssten bis 2035 die direkten Steuern um etwa 30 vH erhöht werden. Damit läge der Spitzensteuersatz bei der Lohn- und Einkommensteuer dann bei 52 vH. Die indirekten Steuern müssten 44 vH höher sein als derzeit. Bei der Mehrwertsteuer bedeutete dies ein Anstieg auf etwa 22 vH. Für andere Verbrauchssteuern würde Entsprechendes gelten.

Unter Berücksichtigung der höheren direkten und indirekten Steuern im System der Grundsicherung bei gleichzeitig entfallenden Beiträgen zur gesetzlichen Rentenversicherung wäre die Sparfähigkeit eines ledigen Beziehers eines Durchschnittseinkommens 1995 etwa DM 4.000 im Jahr höher gewesen als im bestehenden System. Die Sparfähigkeit des verheirateten Einkommensbeziehers wäre rund DM 5.000 höher gewesen. Diese Beträge wären trotz steigender Steuerlasten bis 2035 real gewachsen. Durch diese zusätzliche Sparfähigkeit hätte der Ledige in vierzig Jahren bei einer Verzinsung von 3 vH ein Vermögen von etwa DM 400.000, der Verheiratete ein Vermögen von etwa DM 500.000 im Geldwert von 1995 bilden können. Aus diesem Vermögen hätte der Ledige 2035 - im Geldwert von 1995 - eine monatliche Zusatzrente von etwa DM 2.000, der Verheiratete von monatlich DM 2.500 beziehen können.

 

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III.

Regelung des Übergangs

 

1. Alle gesetzlichen Alterssicherungssysteme werden zu einem bestimmten Zeitpunkt umgestellt, z.B. zum 01.01.2000 (alternativ hierzu ist auch ein gestreckter Übergang über beispielsweise 10 Jahre möglich).

Zum 01.01.2000 wird der Grundsicherungsbetrag festgestellt. Zugleich werden alle fälligen und nicht fälligen Ansprüche einer Person gegen gesetzliche Alterssicherungssysteme zusammengefaßt und zum Grundsicherungsbetrag in ein Verhältnis gesetzt.

Beispiel:
Angenommener Grundsicherungsbetrag am 01.01.2000: DM 1.600
Fällige und nicht fällige Rentenansprüche einer Person: DM 1.200 = 75 vH der Grundsicherung
Fällige und nicht fällige Pensionsansprüche einer Person: DM 2.400 = 150 vH der Grundsicherung

 

2. Fällige und nicht fällige Ansprüche an die bestehenden Systeme:

Bei fälligen und nicht fälligen Ansprüchen von unter 40jährigen gilt:

Sind diese höher als die Grundsicherung, bleiben sie erhalten und entwickeln sich mit der Steigerungsrate des Volkseinkommens pro Kopf der Bevölkerung weiter. Sind sie nicht höher, steigen sie jährlich um 4 vH des Grundsicherungsbetrages bis dieser erreicht ist. Danach entwickeln sie sich ebenfalls mit der Steigerungsrate des Volkseinkommens pro Kopf der Bevölkerung weiter.

Bei fälligen und nicht fälligen Ansprüchen von über 40jährigen gilt:

Sind diese geringer als die Grundsicherung, steigen sie jährlich mit 4 vH des Grundsicherungsbetrages, bis dieser erreicht ist. Danach steigen nicht-fällige Ansprüche bis zur Fälligkeit jährlich mit 2 vH des Grundsicherungsbetrages weiter.


1. Beispiel:
Fällige Ansprüche einer 68jährigen gegen gesetzliche Alterssicherungssysteme betragen am Stichtag 80 vH der Grundsicherung. Sie erhöhen sich innerhalb von fünf Jahren auf 100 vH der Grundsicherung. Von da an entwickeln sie sich weiter mit der Steigerungsrate des Volkseinkommens pro Kopf der Bevölkerung. Hinterbliebenenrenten und ähnliche Ansprüche, die nach dem Stichtag entstehen, werden entsprechend behandelt.
2. Beispiel:
Nicht fällige Ansprüche eines 55jährigen gegen gesetzliche Alterssicherungssysteme betragen am Stichtag 80 vH der Grundsicherung. Sie erhöhen sich ebenfalls innerhalb von fünf Jahren, also bis zu dessen 60. Lebensjahr, auf 100 vH der Grundsicherung. Von da an steigen sie bis zur Fälligkeit der Grundsicherung, also nochmals fünf Jahre lang mit 2 vH. Ab dem 65. Lebensjahr erhält der Berechtigte eine Grundsicherung in Höhe von 110 vH, die sich von da an weiter mit der Steigerungsrate des Volkseinkommens pro Kopf der Bevölkerung erhöht.
3. Beispiel:
Nicht fällige Ansprüche eines 50jährigen gegen gesetzliche Alterssicherungssysteme betragen am Stichtag 120 vH der Grundsicherung. Sie erhöhen sich bis zur Fälligkeit der Grundsicherung, also 15 Jahre lang, um 2 vH der Grundsicherung auf insgesamt 150 vH. Ab Fälligkeit entwickeln auch sie sich mit der Steigerungsrate des Volkseinkommens pro Kopf der Bevölkerung.

 

3. Finanzierung des Übergangs

In den ersten Jahren des Übergangs liegen die Aufwendungen etwa 2 vH höher als bei Fortführung der bestehenden Systeme der gesetzlichen Alterssicherung, das sind etwa DM 8 Milliarden im Jahr. Schon nach 10 Jahren ist jedoch der Aufwand geringer als in den bestehenden Systemen. Von da an bildet er sich weiter zurück. Entsprechend verringert sich die Belastung der Bevölkerung. Auf diese Weise können vor allem die heute unter 40jährigen vermehrt eigenes Vermögen für Zwecke der Altersvorsorge bilden. Auch diese Bevölkerungsgruppe ist mithin nicht schlechter gestellt als die derzeit Älteren.

Die steuerliche Belastung entspricht zu Beginn des Übergangs der des Jahres 2035, das heißt die direkten Steuern müssten um etwa 30 vH, die indirekten um etwa 45 vH erhöht werden. Dadurch stiege beispielsweise die Mehrwertsteuer auf 22 vH. Zugleich würden die Arbeitnehmer von den Beiträgen zur Rentenversicherung entlastet, alle übrigen Bürger würden von diesem Zeitpunkt an einen eigenständigen Anspruch auf Grundsicherung aufbauen.

 

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IV.

Zusammenfassung

 

Die Darstellung des Systems der Grundsicherung sowie des Übergangs von den bestehenden Systemen der gesetzlichen Alterssicherung zur Grundsicherung verdeutlicht: Alle gegen die Grundsicherung geltend gemachten Einwände sind unbegründet.


- Durch die Einführung der Grundsicherung wird niemand "enteignet" oder in sonstiger Weise in seinen Ansprüchen auf gesetzliche Alterssicherung verletzt. Vielmehr wird die Fähigkeit der Bevölkerung, Altersvorsorge zu betreiben, sogar noch gestärkt.
- Durch die Einführung der Grundsicherung wird keine Generation stärker belastet als bei Beibehaltung der bestehenden Systeme. Vielmehr liegt die Gesamtbelastung auch im Übergang während der längsten Zeit unter der Belastung, die in den bestehenden Systemen zu erwarten ist.
- Durch die Grundsicherung entsteht keine Altersarmut. Vielmehr werden gerade die wirtschaftlich Schwächeren deutlich besser gestellt als im bestehenden System. Das gilt vor allem für Frauen.
- Die Grundsicherung fördert weder Faulenzen noch Schwarzarbeit. Vielmehr trägt sie der Tatsache Rechnung, dass sich die Bedeutung von Erwerbsarbeit ändert und darüber hinaus die Hinterbliebenenversorgung im Rahmen einer Ehe unzuverlässiger geworden ist. Im übrigen ist es abwegig anzunehmen, Menschen arbeiteten nur ihrer Altersversorgung wegen und würden sonst die Arbeit meiden.
- Die Finanzierung der Grundsicherung ist keineswegs ungerecht. Vielmehr belastet sie die wirtschaftlich Starken mehr als die wirtschaftlich Schwachen. Dieser faire und solidarische Ausgleich wird auch nicht durch die Erhöhung der indirekten Steuern beeinträchtigt.
- Die Grundsicherung belastet die Arbeitnehmer nicht zusätzlich. Vielmehr werden durch sie die verfügbaren Haushaltseinkommen sogar noch erhöht.
- Die Grundsicherung ist nicht von der Kassenlage des Bundes abhängig. Vielmehr ist sie dem Grunde und der Höhe nach im Grundgesetz verankert. Das bedeutet mehr Verläßlichkeit als die bestehenden Systeme bieten können.
- Die Grundsicherung ist nicht Teil der Staatsverwaltung. Vielmehr steht ihrem Träger das Recht auf Selbstverwaltung zu. Allerdings entfallen mit Abschluß des Übergangs aufwendige und kostentreibende Bürokratien. Die Grundsicherung kann mit geringem bürokratischen Aufwand administriert werden.

 

Das dem Konzept zugrundeliegende Rechenwerk wurde erstellt im Zusammenwirken mit Dr. Hans H. Glismann und Dr. Ernst-Jürgen Horn vom Institut für Weltwirtschaft an der Universität Kiel.

 

Erforderliche Schätzungen wurden zum Nachteil des Systems der Grundsicherung vorgenommen.

 

*** ENDE ***

 

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